美元再贬　中国“被”通胀

在地方层面，地方政府是议行合一的政权机关，并非纯粹的行政机关。

另一方面，中央政府应在中央财政能力的范围内加大社会保障的支出。如2009年各级地方政府在社会保障与就业支出、保障性住房支出、医疗卫生支出仍然分别占到了该项支出的94.0％、96.4％、98.4％[11]虽然有部分资金来自于中央转移支付，但地方财政无疑承担了主要责任。

在公平与效率的关系上，公平是核心、是根本目标，效率是手段。[3]但社会权规范除对权利作宣示性确认之外，还规定国家要积极作为以保证这一权利的实现。市场经济体制下的财政制度被称为公共财政制度，以区别于自然经济下的家计财政及计划经济下的国家财政{7}（P.3）。所以，公共财政是为了寻求效益的最大化，即为了克服市场缺陷所导致的经济上的非效率。后一面向涉及公民社会权保障问题。

[5]从法治角度而言，公共财政民主性是基于公民保护其私有财产权不被任意侵害的要求。在保障方式上，自由权主要是要求国家权力不予干预，对国家权力划定不能介入的范围。在此领域，促进型立法已得到广泛应用。

在成文宪法语境下，任何不具有宪法依据的活动都会受到否定性的评价。判断具体协同行为是否产生外部法律效果的标准是，其在形式上是否经过人大或政府的审议、决定程序，在实质上是否减损公众的权利或者增加公众的义务。事实上，对于需要摸着石头过河的事务，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，既是我国的制度现实，也是我国政治体制的特点和优势之所在。在设计行为法时，有必要提炼一些典型的行为类型，并设计相应的规则。

[16]实际上，未经中央批准的合作协议，符合上位法及政策目的的，可以获得相应的效力。二是依据宪法和法律能够确定属于地方性事务的，地方可以通过不抵触宪法和法律禁止性规定的方式，为更好的治理绩效而自主协同。

因此，修改《宪法》未必能够更好地规范区域协同治理，而通过解释相关宪法规范，明确其隐含的正当性基础及行为界限，可能更为务实。区域协同治理仍在探索过程中，对于是否将其写入《宪法》以及如何写入，各方意见不一。（2）协同合意的达成，即通过协商、沟通达成一致意愿并形成书面文本。其实，充分发挥地方的主动性、积极性的原则本就为地方提供了规范上的自主权。

[34]参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，《法学家》2015年第2期。其二，不同地方的政府及其部门之间达成的书面文本属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，由于对地方经济社会发展具有直接的影响，因此其性质应当属于政府信息。[2]对于地方开展的协同立法活动，有学者表示：它与单一制的国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制，都存在内在的紧张关系。组织法将权力运行纳入规范视野，使个体权利实现具备了国家权力层面的请求权基础，因而组织法也成为建立各种内外部法律关系的重要联结。

但是，若因此认为这种方式不具备代议民主的元素，从而可以回避民主审议则不妥当。[7]也有学者考察了省区交界地带与非交界地区经济发展的差异，发现位于省界线上的县级区域的人均国内生产总值显著低于非省界上县级地区的人均国内生产总值。

[6]同时，社会主义作为市场经济的内在价值和调整方式，要求市场在配置要素资源时，必须充分维护社会整体福利，实现正义、公平、平等和可持续等方面的要求。[19]当然，这种诉讼案件为数不多，只有那些法律关系已为成文法所规定的协同治理活动才有进入司法程序的可能，通过参与方协商或由共同的上级机关仲裁应当成为纠纷解决的主要方式。

[4]区域协同治理的合宪性争议正是此种困境的体现，而构建区域协同治理的宪法机制能够为突破这一困境提供契机。针对区域合作协议的效力，有学者指出：基于宪法上的法治国家可以推导出政府的诚实信用义务，单行法和判例也例证了政府的诚实信用义务，从而决定了区域合作协议对缔约主体的拘束力。[12]2018年中共十九届三中全会、2019年中共十九届四中全会均提出赋予地方自主权，增强地方治理能力，支持地方创造性地开展工作。这既包括物理意义上的跨界性，如跨区域河流等生态环境的治理、跨区域公共基础设施的建设运营，也包括抽象意义上的跨界性，如行政处罚尺度的统一、经济发展政策的协调。其一，对于不同地方的人大及其常委会以及工作机构之间达成的书面文本，由于涉及需要民主审议的事项以及人大制度的运行和监督，因此公众应拥有知情权。关键词:  区域协调发展。

其三，开展协同治理的收益应当显著超出行政区域内部治理的收益。[9]区域协同治理要求地方主动打破市场藩篱，实现区域内、地方间的市场要素自由流通，在公平互利的前提下，实现错位且互助的共同发展。

五、经由宪法路径的区域协同治理 区域协同治理具有鲜明的国家主义底色，其开展需要宪法与下位法的协调互动。二是全国人大常委会授予特定区域以协同治理方面的立法权。

工作机构之间开展的协同活动，尽管不能与一般意义上的人大立法、监督等工作等同，但是具有对本地方以及相关地方民众利益产生影响的可能性。[17]如果协议所涉及的内容不会影响中央与地方的职权划分，只是具体明确了之前已经存在的地方政府权力，既没有增加地方政府的权力，也没有威胁到中央政府的至上权力，更不会影响到单一制体系内的区域平衡，[18]那么无须请示中央。

区域协同治理是超行政区域的权力行使活动，不能如纯粹地方事务一般完全交由地方自行决定。有学者认为当前的央地关系面临内卷化困境：在既定的制度框架内使用愈来愈精细化、复杂化的非常规手段和方式，对原有央地关系的形态进行一种谨慎的修改和微调，而无法上升到一种更高层次的稳定的关系形态。成立协同组织的功能是促进相关地方和机关共同行为，而不是直接取而代之。[13]参见《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》[国办发（2018）115号]。

在消极方面，对协同治理的内容进行合宪性审查是保证其符合法治原则的必要制度。在上位法授权范围内，地方获得协同治理的正当性和一定的自主执行权。

（5）协同合意的监督和执行。就人大协同来说，代表民主正当性的人大之间开展的协同行为，必须限定在未超越地域代表制的范围之内。

合宪既包含合乎宪法的文本规定，也包含合乎宪法的内在价值。（3）协同合意的审查，即按照事务性质，报请上级事先批准或事后备案。

[30]也有学者主张制定专门的区域合作法，其调整对象包括以中央与地方、上级与下级区域政府为主体的内部行政关系，以及区域行政的行政主体与相对人之间的外部行政关系。有学者建议：在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是‘不得以任何形式限制国内自由贸易。实施哪些行为，意味着与哪些主体产生法律关系，也意味着相应的行为具有怎样的法律效力。（一）组织法 地方参与区域协同治理通常会召开联席会议、成立协作小组等机构。

在理论上，合宪性审查中的‘宪，既包括宪法典，即宪法文本，同时包括宪法原则、宪法精神与宪法解释，在有的国家还包括宪法惯例与批准的公约。[21]地方平等或区域平等的实质是区域内人民权力的平等。

协同行为能否产生外部效力，取决于其是否产生外部法律效果。需要注意的是，并非所有非本地事权都要求中央介入，还应考虑跨域事务的行政层级和政治重要性。

其中宪法原则或宪法精神即属于宪法内在价值层面。要求或请求其他相关地方介入本地方事务的正当性在于，完成相关任务无法仅凭借单一地方的力量，而相关地方的介入必然产生一定的法律效果或事实后果。